Auf dieser wie immer hochkonzentrierten und ertragreichen Tagung hielt Dr. von Rennesse einen Einleitungsvortrag zur Geschichte der hundertjährigen afghanisch-deutschen Beziehungen. Dabei war besonders lehrreich, wie sich Konstellation – Freund, Feind, Spionage, kulturelle Idiosynkrasien etc. – auf das Bild auswirken, das Generationen später von einander haben. Ich habe seit Jahren von einem Afghanistan gesprochen, das wir in Deutschland „erfunden“ haben. Die Wirklichkeit ist oft eine ganz andere.
Das war mein Vortrag:
Staatliche und nichtstaatliche Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan
Villigst, 29. Afghanistan-Tagung 27.-29.11.2015
- Wie über Afghanistan sprechen?
Der Ort, das Thema und der Zeitpunkt unserer Tagung zwingen mich gleichermaßen zu einer Vorbemerkung: Villigst erfordert eine Tagungsethik, die ich als untaktische Diskursmoral bezeichnen möchte, die eine Rede weder opportunistisch noch politisch korrekt rahmen möchte[1]. Das Thema wird einem Vortragenden gegeben, der kein EZ-Spezialist, sondern Konfliktforscher ist, und entsprechend sich darauf eingestellt hat[2]; und ich spreche hier vier Tage vor dem Besuch des afghanischen Präsidenten in Berlin. Dies gibt Anlass zu reflektieren, welche Themen das weitverbreitete Desinteresse von Politik und Öffentlichkeit an Afghanistan unterbrechen oder umkehren können. Sicherheit und afghanische Flüchtlinge sind einfach zu identifizieren als Triggerthemen, aber was soll eigentlich bis 2025 mit dem vielen Geld, das auch Deutschland bereitstellen wird – oder nicht – geschehen? Dass Sicherheit in Afghanistan und Asylbewerber*innen und Flüchtlinge verknüpft werden, ist nur ein Teil des Problems. Deutsche Verunsicherung und eine recht ignorante Flüchtlingspolitik gehören zum anderen Teil, unserer Teilhabe an dem Problem.
- Die Ambiguität der Politik[3]
Der Innenminister meint, unser EZ Budget für Afghanistan sollte doch die jungen Menschen im Land veranlassen, nicht auswandern oder fliehen zu wollen. Die Meinung von de Maizière ist zwar inhuman, aber auch ehrlich: sie beleuchtet die These, dass man in den Zielländern Fluchtursachen mit EZ, mit einer zielgerichteten Geberpolitik verringern oder beseitigen kann. Für eine besser koordinierte Politik stellt sich die Frage, ob diese These auf die Ergebnisse von Tokyo aufgetragen werden kann und sich eine Gesellschaft damit auch ein Stück mehr und besser gesicherter Staatlichkeit wird schaffen können. (Nachtrag Februar 2016: Sechs Wochen später ist de Maizière in Kabul und bereitet die afghanische Regierung auf Rückführung vor, sichere Teilgebiete in Afghanistan phantasierend, die er „innerstaatliche Fluchtalternativen“ nennt. Zu Recht kritisiert schon einen Tag später die SZ (Stefan Klein „Krieg ist Krieg“ (2.2.2016) die Vorstellung es könne „sichere Gebiete“ in Afghanistan geben.Man kann sein Land lieben, Träume von Zukunft haben und dennoch fliehen wollen. Im Märchen heißt das „Etwas Besseres als den Tod findest du immer“, aber in Abwehrhysterie gegen die Opfer von Krieg und Not sehen das deutsche Politiker nicht so genau). In Afghanistan weird vor den Fährnissen des Asylbegehrens und der Ankunft in Deutschland gewarnt. Der deutsche Staat macht in Teilen mobil gegen die Flüchtlinge, wo die deutsche Gesellschaft in ihrer Mehrheit sehr solidarisch ist.
Das bringt mich zum Titel meines Beitrags, der mir bona fide aufgetragen wurde. Die Trennung von staatlich und nichtstaatlich ist in instabilen Gesellschaften und fragilen Staaten nicht so, wie wir die einfache liberale Gleichung aufstellen: Staat und Politik neben Gesellschaft mit Wirtschaft und Kultur. Natürlich stimmt dieses Modell auch bei uns nicht, aber es gehört fast zum guten Ton der Diskurse, das Modell immer wieder aufzurufen.
Der Staat Afghanistan wird fast zur Gänze aus externen Zuschüssen finanziert, dazu kommen wenig eigene Einnahmen und einige Remittenden. Staatlich und nicht-staatlich entscheidet sich dort nach Strukturmerkmalen, die im Wandel sind, als da sind Patronage, Urbanisierung, Wissensdefizite, Korruption, Ablösung älterer Schichten durch neuere Varianten, weite Scheren in den Vermögens- und Einkommensverhältnissen usw. Es wäre richtiger zu fragen, was von den Menschen jeweils dem Staat zugerechnet, angemutet oder verweigert wird. Das gilt auch für extern geförderte Programme, deren Ergebnisse tatsächlich unten ankommen, am Boden der Gesellschaft, in den Dörfern oder den informellen Randorten der Großstädte.
Damit zu meiner ersten These: Staatlichkeit ist in Afghanistan aus dem gesellschaftlichen Wandel zu verstehen, und erst in zweiter Linie aus der Systemebene und der Aussen- und EZ-Politik.
2.
Afghanistan ist eine Nachkriegsgesellschaft auf der Suche nach mehr Souveränität und einer tragfähigen Staatlichkeit, die durch gute Regierungsführung gestützt wird. Good Governance anstatt Good enough Governance ist eine Forderung, die als zweite These lautet: Die Ziele der Kooperation mit Afghanistan können nur auf einem Ansatz beruhen, der menschenrechtliche, soziale, kulturelle und wirtschaftliche Dimensionen gleichermaßen in den Kontext effektiver Politik bringt. Davon sind wir aus mehreren Gründen noch weit entfernt. Hauptursachen des Ungenügens sind zwei akzidentielle Defizite und eine grundsätzliche Ambiguität:
Defizitär ist die mangelnde interne Koordination der EZ-Ziele in Deutschland, v.a.im Viereck AA, BMZ, BMVg und BMI. Und die Koordination der wichtigsten Kooperationspartner untereinander[4] ist nach wie vor schwach. Hingegen kann man Fortschritte innerhalb bestimmter Sektoren der EZ feststellen; ich werde das im zweiten Teil meines Vortrags am Beispiel von Governance4Afghanistan darstellen.
Defizitär ist aber auch die mangelnde Konsequenz von Good Governance auf der Ebene eines nachhaltigen außenpolitischen Konzepts (Menschenrechte, Demokratie). Good enough governance in diesem Fall, heißt, den Konflikt zwischen Menschenrechten und Ownership zu verstärken und im Zweifel über Ownership Abstriche an den eigentlich legitimierenden wertbesetzten Begründungen für unser Engagement zu machen. Hier besteht die Gefahr von Kollusionsregimen[5].
Die Ambiguität ist die Gleichzeitigkeit von Sicherheitspolitik und menschenrechtsgeleiterer Außenpolitik, die keine hinreichende normative Vereinheitlichung zulässt. Entscheidungen zugunsten einer Wahrheit fordern immer die Opposition der anderen Wahrheit heraus. Ich will das an de Maizières These erläutern. Wenn Afghanistan sicher genug ist, um abgelehnte Asylbewerber*innen und Immigrationswillige zurückzuführen bzw. sie gleich dort bei sich im Land zu behalten, dann sind Überlegungen zur Beibehaltung oder gar Aufstockung des internationalen Militärs aufgrund der nachweislich gestiegenen Unsicherheit eine starke Widerlegung seiner These. Aber Vorsicht: wenn trotz der Unsicherheit das Land im zivilen Bereich weiteren Brain Drain zu fürchten hat, um seinen wirtschaftlichen Umbruch weiterführen zu können, dann hat zumindest die Verbleibsthese ihren Sinn. Sie würde aber die besser gebildeten jungen Afghan*innen größeren Gefahren aussetzen als wenn sie über den Iran nach Westen sich absetzten. EZ Organisationen, nicht nur deutsche, haben aus der Unisicherheit Konsequenzen gezogen. Nach Entführungen und allgemeiner Unsicherheitslage hat die GIZ Personal reduziert, MsF hat ihr Spital in Kunduz gesperrt, die no-walking-Politik deutscher GO Mitarbeiter*innen führt zu einer wachsenden Entfremdung gegenüber der Bevölkerung, die wechselseitige Unkenntnis steigt und ist ein Sicherheitsrisiko. Umgekehrt: wie soll man friedlich weiterarbeiten, wenn man nicht ausreichend geschützt wird? Um geschützt zu werden, sollte dann die Resolute Support Mission ausgeweitet werden, um das Gewaltmonopol des Staates schneller und besser zu stärken? Das würde sicherlich im nichtstaatlichen Wirtschaftssektor, v.a. bei den Dienstleistungen, die Rechtsloyalität stärken, während es wahrscheinlich auf das Leben der Armen wenig Einfluss hat. Zugleich, und das ist für staatliche und nichtstaatliche Sektoren gleich wichtig, destabilisieren Reformen für gute Regierungsführung die Machtpotenziale und Einwirkmöglichkeiten der herrschenden Eliten, sofern diese nicht, in der Minderheit, selbst diese Reformen befördern wollen.
Ich erkläre die Ambiguitätsvermutung mit einer Metapher: Wie beim Wechselstrom oszilliert die gesellschaftliche Ordnung zwischen Krieg/Gewalt und Frieden/Demokratie, und ihre Entwicklungsrichtung ist kein nomineller Kompromiss. Man kann Politik eben nicht nur mit dem Plus- oder dem Minuspol begründen.
- Governance Forum Afghanistan
Welche Optionen, aus dieser Ambiguität zu entkommen gibt es? ich beschreibe nun ein Projekt, das die Ambiguität mitnimmt, aber nicht in ihr gefangen bleibt. Das Projekt heißt Governance Forum Afghanistan und soll einen nachhaltigen Dialog zur guten Regierungsführung zwischen deutschen und afghanischen Partnern herstellen, an dessen einem Pol Reformvorschläge entwickelt oder gemeinsam erarbeitet werden, an dessen anderem Pol diese aber auch umgesetzt werden. Dazu dienen u.a. Expertenteams von beiden Seiten, Workshops und offene Dialogveranstaltungen, aber natürlich auch die kritische Durchsicht von angestrebten Maßnahmen. Beauftragt und entworfen worden das Projekt von der GIZ, gemeinsam mit der KfW; bezahlt wird es vom BMZ, und durchgeführt wird es von einem Konsortium, das von AREU in Kabul und GOPA in Deutschland gebildet wird. Randbedingungen sind die neue Regierungskonstellation in Afghanistan unter Ashraf Ghani, die natürlich die ganze Ambiguität selbst auch erfährt; ferner die notwendige Verbindung der Handlungsebene zur jeweiligen politischen Ebene, was zur Zeit in Kabul sicher einfacher erscheint als in Deutschland; schließlich das starke, auch nachträgliche Legitimationsbedürfnis der deutschen Engagements in Afghanistan, zivil und militärisch, sowohl im exekutiven/parlamentarischen Raum als auch gegenüber der Öffentlichkeit. Damit natürlich im Zusammenhang stehen die bereits geplanten Gelder, die v.a. über das BMZ für den weiteren Aufbau des Landes vorgesehen sind. Nicht ohne Grund nennt sich dieses anspruchsvolle Projekt auch Think-and-Do-Tank, es möchte auf beiden Seiten Sichtbarkeit, Vertrauen und Bewusstsein von bzw. für gute Regierungsführung, also Reformen vor allem an der Staatlichkeit wecken. Zu den Randbedingungen gehören die oben genannten Defizienzen, sie können durch das Projekt im besten Fall bewusst gemacht und etwas abgebaut, aber nicht beseitigt werden.
Ausgangspunkt sind 6 thematische Schwerpunkte, die sich an bestehende Schwerpunkte innerhalb des GIZ/KfW Segments „Governance“ bzw. „Rule of Law“ bewegen:
– Subnational Governance
– Gender Related Budgeting
– Provincial Budgeting and Planning
– Civil Society Organizations
– Civil Service Sector
– Mining Sector Governance
Diese Themen werden, wie gesagt von Expertenteams ausgearbeitet und mit bestehenden Reformvorhaben aus Schlüsselministerien verknüpft. Zur Zeit arbeiten wir an der Verbindung der sechs Themen untereinander und der Vorbereitung neuer Themenfelder für 2016. Dabei haben wir jetzt bereits ein ursprünglich nicht beachtetes Feld – die afghanische Diaspora in Deutschland – begonnen zu bearbeiten. Ursprünglich im Dezember, nun im Februar 2016, wird es ein erstes binationales Forum in Kabul geben, das die Zwischenergebnisse festigt und dem Dialog neue Anstöße gibt. Das Ziel aller Dialoge und Foren ist theoriegeleitete Praxis, keine erneute und wiederholte wissenschaftliche Ausdifferenzierung, vor allem, wenn sie die angesprochenen Defizite selbst sorgsam umgehen muss. Ob das gegriffene Datum von 100 Jahren bei hinreichender historischer Genauigkeit hilfreich oder komplizierend sein wird, ist noch nicht entschieden. Sicher ist, dass das Projekt eine Menge von Übersetzungs- und Deutungsleistungen erbringen wird, wenn es für wissenschaftsgeleitete Politikberatung und praktische Umsetzungspolitik taugen will.
Zu jedem Thema kann ich einen Bezug zur Dichotomie staatlich/nichtstaatlich herstellen; einige Beispiele: in der Subnational Governance geht es darum, Partizipationsstrukturen an der Basis der Gesellschaft mit der staatlichen Vertikale der Macht in Verbindung zu bringen. Da sich die Intervention hauptsächlich in Projekten ausdrückt und diese durchaus auch von nichtstaatlichen Organisationen implementiert werden (NRO), ergeben sich interessante Muster der Wahrnehmung ebendieser und eine Erkenntnis: funktionierende Basisordnungen behindern nicht den Aufbau und die Governanceleistungen des Staates, sie führen oft sogar zu einem Bedürfnis danach (das widerlegt etliche frühere Hypothesen, wonach funktionierende Basispartizpation den zentralen Staat schwäche)[6]. Bei der Zivilgesellschaft stellt sich das Übersetzungsproblem besonders drastisch. Bei uns korrigiert die Zivilgesellschaft staatliche Politik, ist ihr legitimes Gegenüber; in Afghanistan ist die Zivilgesellschaft oft Substitut für ausbleibende staatliche Governance bis dahin, dass sie sich als Teil des Staates versteht. Das hat zum Beispiel ganz andere Folgen für die Schnittstellen Patronage und Korruption als in Deutschland die Nähe zu Lobbys oder zur politischen Opposition; ähnliche Konstellation gibt es im Bereich des öffentlichen Dienstes, bei den Bergbauproblemen gilt es, die öffentliche Beteiligung bis hin in die lokale politische Ökonomie zu bedenken … in vielen Themenbereichen haben wir erstklassige Fachleute mit viel Erfahrung in den Problemen und im Land. Aber, wie gesagt, Expertise allein genügt nicht.
- Größere Zusammenhänge und Ausblick
Diese Tagung hat mit einigen tiefschürfenden Einblicken in die Beziehungen zwischen Deutschland und Afghanistan begonnen. Diese sind so wichtig für die heutige Diskussion, weil wir nicht 100 Jahre Freundschaft – kein politisch tragfähiger Terminus! – nur darauf bauen können, dass uns ein anti-britisches Ressentiment lange Zeit verbunden hatte. Die postkolonialen und ethnischen Residuen in der Beziehung sind ebenso irritierend wie die unterschiedliche Wahrnehmung der deutschen Regionalpolitik, also auch zu Pakistan und dem Iran, vor und nach 9/11, sowie natürlich im Rahmen der Intervention ab 2001. Auch gute und dauerhafte Beziehungen sind nicht so sehr von vergleichbaren Werten als von Interessen und übereinstimmenden Politikpraktiken bestimmt. Wenn die Modernisierung unter Amanullah Shah vor fast 100 Jahren neben der Türkei vor allem die Weimarer Republik als Modell herangezogen hatte, ist das viel ausdrucksreicher als die taktischen Bekenntnisse einer unsouveränen afghanischen Außenpolitik (und einer deutschen im Gefolge der US-Politik in der Region). Der große Zusammenhang ist, dass es uns in Deutschland, auch, aber nicht nur wegen unserer Geschichte, ein Anliegen sein müsste, eine andere, von Krieg und Gewalt verwüstete Gesellschaft, auf dem Weg in Freiheit und Selbstbestimmung zu begleiten und zu unterstützen, und hier nicht einfach auf das Gegengeschäft des guten globalen marktwirtschaftlichen Gewissens zu hoffen, das allerdings auch eine Rolle spielt. In vieler Hinsicht kann Deutschland ebenso wenig Vorbild sein wie es taugt, im Werte- und Verhaltensdiskurs abgelehnt zu werden, nur weil es „westlich“ ist. Aber beide Extreme sind anzutreffen. Das Geheimnis guter Zusammenarbeit ist immer die Praxis, fast nie das Wertekorsett oder die Religion. Die Praxis etwa der afghanischen Kulturschaffenden gegen oder außerhalb der recht konservativen offiziellen Normierungen macht große Hoffnung, ohne dass wir schon einen bikulturellen Handlungsboden gefunden haben. Die Praxis wissenschaftlicher Kommunikation kann sich leisten, nationale Engführung zu „überspringen“, d.h. sich in die globalen Strukturen der Universitäts- und Wissensreform einzubinden. Die wichtigste Praxis knüpft hier an: die Frage, wie wollen wir leben?, gilt für Afghan*innen und Deutsche gleichermaßen, aber sie ist dort schwieriger zu beantworten als hier. Und uneigennützige Hilfe beim Erlernen der afghanischen Gesellschaft durch sich selbst, und nicht als Ergebnis unserer Meinungen, sollte ein Beitrag unserer Zusammenarbeit sein.
Michael Daxner
FU Berlin SFB 700
Gossler Str. 2-4
14195 Berlin
Michael.daxner@fu-berlin.de
Senior Political Advisor
Governance4Afghanistan
Michael.daxner@gopa.de
+49 1741805837
Daxner M. (2014) (Ed.)^(Eds.) Deutschland in Afghanistan, BIS University of Oldenburg, Oldenburg. pp. Pages.
Daxner M. (2014d) Abzug aus Afghanistan – Vorschau auf ein neues Narrativ. Berliner Debatte Initial 25.
Daxner M. (2015) Afghanistan – vor dem Vergessen, nach dem Krieg, in: H. Buck (Ed.), Grenzüberschreitungen, V&R, Osnabrück.
Jochem T., Murtazashvili I., Murtazashvili J. (2016) Establishing Local Government in Fragile States: Experimental Evidence from Afghanistan. World Development 77:293-310.
Koehler J., Gosztonyi K., Böhnke J. (2013) Assessing Conflict and Stability in Afghanistan, Stanford. pp. 11-14.
Koehler J.K.G. (2011) Sub-district governance. Social engineering and local governance in north-east Afghanistan. Loccumer Protokolle:26.
Kühn F. (2014) „We are all in this together…“. Deutschland in der Ambiguität der Afghanistan intervention, in: D. Michael (Ed.), Deutschland in Afghanistan, BIS, Oldenburg. pp. 193-211.
[1] Einen Teil der Tagung hat Winfried Nachtwei zusammengefasst. www.nachtwei.de
[2] Vgl. neuere Zusammenfassungen: Daxner M. (2014) (Ed.)^(Eds.) Deutschland in Afghanistan, BIS University of Oldenburg, Oldenburg. pp. Pages, Daxner M. (2014d) Abzug aus Afghanistan – Vorschau auf ein neues Narrativ. Berliner Debatte Initial 25, Daxner M. (2015) Afghanistan – vor dem Vergessen, nach dem Krieg, in: H. Buck (Ed.), Grenzüberschreitungen, V&R, Osnabrück.
[3] Wichtige Studien zur Ambiguität und zu ihrer Bezugnahme auf Afghanistan hat Florian Kühn geleistet. Kühn F. (2014) „We are all in this together…“. Deutschland in der Ambiguität der Afghanistan intervention, in: D. Michael (Ed.), Deutschland in Afghanistan, BIS, Oldenburg. pp. 193-211.
[4] U.a. beim GTRT 5./6.11.2015 an der SWP 2015 wurde dies wieder ganz deutlich; ebenso in den Analysen von SIGAR in den USA (Vierteljährliche Berichte) und noch viel mehr in einem Alltag, den man als Forscher viel rücksichtsloser erfährt als es sich die Politik und oft die Medien leisten können. Und gersade bei uns, wo die Legitimation für bewaffnete humanitäre Einsätze schwach ist, werden bestimmte, unangenehgme, wenn auch frei zugängliche Informationen, oft marginalisiert.
[5] Das ist kein Druckfehler; häufiger sprechen wir Kollisionsregimen beim Konflikt antagonistischer Rechtsverständnisse und -ordnungen. Kollusion bedeutet (oft illegitime, fast immer illegale) pragmatische Kooperation bei unvereinbaren normativen Grundlagen der Akteure. Z.B. wenn im Rahmen der EZ man die Taliban bezahlt, um eine Straße durch ein von diesen beherrschtes Gebiet zu bauen.
[6] Vgl. die Arbeiten von Jan Koehler (SFB 700) und Kristof Gosztonyi (Berghof), die seit Jahren an diesem Problem arbeiten. Z.B. Koehler J., Gosztonyi K., Böhnke J. (2013) Assessing Conflict and Stability in Afghanistan, Stanford. pp. 11-14, Koehler J.K.G. (2011) Sub-district governance. Social engineering and local governance in north-east Afghanistan. Loccumer Protokolle:26.; aber auch: Jochem T., Murtazashvili I., Murtazashvili J. (2016) Establishing Local Government in Fragile States: Experimental Evidence from Afghanistan. World Development 77:293-310.
Michael Daxner 